治理理念下灾后住房重建问题与模式优化

——以G省为例

段华明 杨旭鹏

摘要 灾后住房重建是受灾地区群众最关切的难点问题，政府层面存在“全倒户”核定专业性不强，倒损状况难界定；资金援助程序冗杂，到位较慢；完成验收偏重速度，忽视质量等问题；家户层面存在居民冒充“全倒户”、封建迷信、选址耽搁等问题。基于治理理念，应当改变灾后住房重建中政府单一科层制管理模式，建构政府、市场、社会组织、居民个人多元主体参与住房重建协作模式，即政企社人协作模式。

关键词 灾后住房重建 政企社人建构 协作模式

一 灾后住房重建问题缘起

为获取防灾救灾第一手材料，笔者挂职G省民政厅救灾处半年多，其间亲历2016年“妮妲”“电母”“海马”“莫兰蒂”“莎莉嘉”台风、洪涝和低温冷冻等自然灾害。笔者以救灾部门工作人员的身份参与灾前防灾备灾、灾中报灾救灾、灾后查灾核灾及住房重建等具体工作，并数次到受灾地区实地踏勘，督查倒房重建情况，在此实际过程中形成对灾后住房重建优化的一些策略思考。

灾区住房重建作为灾后救助的基本组成部分，是救助灾区受灾群众基本生活的最低指标，是政府民生兜底的最低保障。2016年8月5日，在“妮妲”台风过境后，笔者随省民政厅查灾核灾组赴M市G市（县级市）受灾地区查灾核灾，一位头须发白的老汉站在自家倒塌的废墟上给我们讲述家庭受灾情况，情至深处，潸然泪下，使在场人无不动容。中国人传统观念里“家”的载体就是住房，不仅是栖身之地，更是心灵归属。房子倒塌对一个家庭来说，其打击之大可想而知。其他人会产生灾后快速有效救助房屋倒塌群众的紧迫感，援助其建筑房屋，早日重返家园。当然，笔者在受灾地区还看到很多重建起来的房屋大门贴上了感谢党、感谢政府的对联，如“天灾无情人有情，乔迁新居谢党恩”“新居落成全靠政府帮，举家乔迁感谢党恩情”等。

现实情境使笔者一直纠结：时至今日，政府部门在灾后住房重建中究竟如何扮演好主导角色，采取何种方式帮助受灾群众重建住房。

中国传统体制下的灾区住房重建，基本是政府单一的科层制行政管理的程式，从“全倒户”核定，资金援助，到监督管理，再到完成验收，全过程政府部门包揽一切事务，扮演全能型角色，甚至越俎代庖。这样的模式存在效率低下、决策机制不畅、监督机制不完善、重速度轻质量等问题。

灾害社会学研究表明，灾后重建过程中的资源配置受到“相对需求法则”（rule of relative needs）和“相对优势法则”（rule of relative advantage）的共同作用。“相对需求法则”是根据受灾者的需求强度分配资源，强调“谁最有资格获得”；而“相对优势法则”是指根据受灾者获取资源的能力差异分配资源，说明“谁最有能力获得”。Michael Zakour和Evelyn Harrel也指出，弱势群体特别是隐蔽的弱势群体在获取灾后服务上面临着阻碍。面对拥有相对弱势人力资本的受灾者，如何有效实现灾后获取服务均等化推送，也成为一大挑战。

注入治理理念，建构政府、市场、社会组织、居民个人多元主体协作参与的灾后住房重建模式，转变政府对灾后重建大包大揽，将市场能办的交给市场，如微观经济层面的事务以及市场竞争、资源配置等方面的事务；将社会能做的还给社会，对其进行社会权利的让渡，打开社会组织的发展空间，充分遵循重建户主（个体）意愿，形成多元主体共同治理格局。

二 G省灾后住房重建现状与问题

笔者通过关注灾后住房重建文件，参阅基层上报材料，到受灾地区面对面访谈基层干部群众，新媒体（微信、QQ）咨询访问一线工作人员，了解G省各地灾后“全倒户”重建情况，总结出G省灾区民房重建存在的主要问题。

（一）政府层面行政管理欠优化

灾后住房重建过程中的政府行为，主要可分为四个步骤：一是“全倒户”核定；二是下发补助资金；三是重建督导；四是完成验收。

1．“全倒户”核定：专业不强，倒损难界

每次突发自然灾害稳定后，各级民政部门便组织力量，开展房屋损毁的统计、核定。由县级民政部门在灾后10个工作日内对本行政区域逐村逐户调查、登记，填写《倒房户恢复重建汇总表》上报地级市民政部门；市级民政部门在10个工作日内进行抽查、汇总，上报省民政部门；省级民政部门在接到市级上报材料于10个工作日内进行抽查、核实，上报民政部。各级民政部门在核查期间，发现问题需在5个工作日内重新核实上报。

整个“全倒户”核定过程，全部由民政干部调查核实，由于民政人力资源有限，常常导致速度过慢，耗时较长，尤其是专业性不强的问题长期存在，在核灾过程中由于民政部门缺乏专业的技术人员鉴定房屋损坏程度，“严损房屋”与“全倒户”比较难以清晰界定。

2．资金援助：程序冗杂，到位较慢

访谈Q市一位民政局救灾科干部LD，他向笔者抱怨住房重建资金文件下发过慢：

——建议以后省厅的资金下拨文件要快点发。现在我们这边按程序来，先上局长办公会议，再征求财政局意见，然后报市政府，副市长审批，最后再到财政局，下达到县，县、镇也要走程序，实在是拖得太长了！（C-Q 161228）

政府部门为规范每一项资金的使用，从下拨到支付都要经过多重而严格的程序，省、市、县各级做方案、上党组会、报政府审批拨付等程序。这样的程序看似合规合条，其实并非合情合理，住房重建资金到达受灾户手中需要较长时间，影响受灾户动工和建设的进度。

3．重建督导：方式欠妥，站位失当

政府部门开展“全倒户”重建督导，主要通过领导讲话、召开会议、下发文件、察看检查等方式。有一些乡镇干部为了催促受灾群众尽快重建，以便能按时完成上级交办任务，有意散布“要快点动工，不然晚了，就拿不到补贴了！”灾后由政府或经由政府向受灾者提供的资金、物资等被布化为某种“施舍”，而不是政府兜底帮助受灾群众的义务。在灾后住房重建过程中，资源的可获得性的确定程度是不一样的，不确定性越高，人们越可能采取短期行为，落袋为安。在接受施舍和享受权利的不同框架中，某些政府官员弱化了获得救助的权利含义，把享受权利曲解为道德施舍，实际上增加了物资分配过程中的不确定性，并试图掌握对不确定性的解释权。灾害社会学注重“非常态”社会情境中的诸行动者参与灾害应对的意愿及其行动能力与方式的分析。政府部门的工作方式涉及如何界定政府在灾害救助过程中的站位——是否符合现代社会中公民的基本权利，是否可能引发行政干预的道德风险。

4．完成验收：偏重速度，忽视质量

《G省灾区民房恢复重建工作规程》规定全省重建工作的完成期限：原则上，前汛期（6月以前）“全倒户”限定于当年完成重建，后汛期（6月以后）“全倒户”限定在次年春节前完成重建任务。灾后住房恢复重建任务，是作为中国一项重大的政治任务，属各级党委和政府重大问责事项，所以层层督责，力保按时完成。然而在实际的工作当中，过分强调速度，容易忽视完成质量和受灾群众满意度。如2016年G省民政厅共三次下发《受灾民房恢复重建工作进展情况的通报》，皆只是对重建的速度做了要求。

（二）家户层面重建干扰因素多

灾后住房重建方式通常有公房重建、自家重建、社区重建三种。公房重建是由政府负担建筑费用、兴建住房，并以较低价格出售或出租给受灾居民的一种重建方式；自家重建是个人以市场方式开展自力重建，居民能够获得喜欢的房屋样式和更好品质的居住环境，可以加速灾后重建，但建房成本受市场影响较大、受灾居民承受压力也大，即使政府提供补助资金帮助重建，仍有部分中低收入者无力实施重建；社区重建是一种自下而上的住房重建方式，以受灾地区的居民为中心，成立中小型规模的社区重建组织，居民共同参与重建工作，制订重建计划，政府审查认定重建计划后，派遣专家给予支持的重建方式。政府根据受灾区的具体状况，综合运用三种重建方式，从而形成一套整合性的重建机制。

笔者观察到的G省实际状况是，在重建住房方式的选择上，由于受灾户需要快速地重建住房，但他们担心政府统一选址、设计方案和图纸、组织施工，在协调上更是麻烦，住房重建的速度更慢。在对部分受灾户进行访问时，都谈到对各种形式“统建”的施工进度、施工质量的不放心，因而受灾群众更倾向于选择自家重建，但在自建的过程中又出现诸多问题。

1．农村存在封建迷信，建房选年择月

农村地区建房普遍存在选择“良辰吉日”观念，“信风水”思想根深蒂固，部分受灾户选择重建动工时间偏晚，动工进度较慢，导致工程推进受阻。

——我们县里现在有一户“全倒户”就是不肯动工，户主DL说请了风水先生看了日子，今年没有合适的日子，最快也要明年3月才有开工的“好日子”，我们县民政局、镇政府几次入户劝他动工，好说歹说，就是不肯动工。这样下去恐怕很难完成任务呀！（C-S160923）

这是笔者访问S市R县的民政局干部，他讲述本县“全倒户”重建中存在的困难——群众封建迷信思想问题，这是在“全倒户”重建工作中存在的一个现实问题。在中国乡土社会，建房是件大事情，在建房过程中的很多关键环节，像新房奠基、安装房门、封顶等，都要择个“良辰吉日”进行。对于新房入住的时间，也得要选个“好日子”。

2．受灾“全倒户”多属偏远山区，施工难度较大

地处边远山村的重建户，由于道路交通不便，运输建筑材料困难，影响整体的重建进度。

——我们市今年的受灾点比较分散，“全倒户”基本上是在较偏远山村，现在农村里的劳动力稀缺，施工机械有的地方进不去，有的是施工方不愿意进场，这就造成重建人工成本比较高，工作开展缓慢。还有一部分“全倒户”本身家庭经济困难，自筹资金难，造成个别“全倒户”拿到重建资金却又不想建房。（C-H161114）

笔者随省民政厅查灾核灾组到H市，访谈救灾科的LY时，他谈的关于重建进度缓慢的情况比较现实：台风、洪涝灾害致房屋倒塌的基本属于泥砖瓦房，又多处于偏远的山区，原址重建，交通不便，建筑材料难以进去；异地重建，需要村民置换土地，沟通协商耗时长久，或要购置地皮，这需要额外的开支，本已就贫困又刚遭受灾害的家庭，大多没有能力。

3．为谋取补助冒充“全倒户”

根据《G省灾区民房恢复重建工作规程》，受灾“全倒户”的核定有严格的程序，需经“户报、村评、镇核、县定”，并做张榜公示、登记造册、建档立卡和上报等工作。

灾后核定受灾“全倒户”，关系到恢复重建补助资金的多寡问题，部分房屋有所受损的群众有意钻空子，或故意少报自有房产，设法把自己确定为“全倒户”，以多领取恢复重建补助资金。

——S市X县L镇LB户主重建面积过小，X县民政局多次入户劝其整改未果。经进一步调查，发现该户另有一套住房，不符合全倒户条件。X县政府决定核减该户重建资格，并对相关责任人进行处理。（D-S170124）

户主LB刻意隐瞒自己房产情况，申领重建补助资金，把房屋建得小于标准，省下重建资金另谋他用。

4．重建房屋地皮选址耽搁

灾后住房重建被受灾群众视作一个“发展机会”（opportunities of development），把目标定在“好于灾前”，动用自己的全部社会资本进行灾后重建。部分受灾户选择重建时，便会在搬离易灾易险地区避免二次受灾的前提下综合考量“风水”、交通等多项因素，把房屋迁址重建在地理位置较为优越的地方。

——户主YG居住的房屋（三房一厅，共73.8平方米）因2016年4月26日遭受大暴雨倒塌，申请全倒户房屋重建资金补助。户主夫妇育有2个儿子，小儿子从小给人抱养，户口不在本地。大儿子于2005年建有楼房一层，面积约110平方米。因户主YG不愿在原址重建（交通不便），重建新址选在临本村公共墓地的公路边，遭到村民小组长和大部分村民的坚决反对。7月和10月两次动工，都被村民阻止。多次协调，户主YG仍不愿原址重建，最后选择放弃重建补助资格，住在大儿子家中。（D-S170117）

户主YG拒不原址重建，行政公务人员虽有劝说却无功而返，这是否还有进一步做工作的余地？譬如选择另外的地方重建，行政人员再做细致到位的工作，引入社会组织、社会工作者做户主的工作。

基于以上问题调查，笔者认为在灾后重建住房过程中引入市场（企业）、社会组织，发挥市场（企业）、社会组织的优长，能提升住房重建的速度、质量和受灾群众满意度。

三 建构政企社人共同参与的灾后住房重建协作模式

灾后住房重建，传统的政府单一科层制行政管理模式已难以适应当前需求，市场机制的作用及社会力量的活跃，为灾后住房重建提供了灾害治理新思路。政府、市场、社会组织是现代社会资源配置的三大主体，相互渗透、相互补充、相互依赖，均可以作为灾区住房重建服务的供给者。十八届三中全会明确提出，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。因此，优化灾后住房重建的模式，可以建构政府主导、市场配置、社会参与、遵循个人意愿的多元参与协作模式，即灾后重建政企社人协作模式。

（一）注重参与治理主体多元化

社会建构主义认为，灾害“是一种社会建构，反映社会结构和社会系统中的弱点（weaknesses）”。事实上，被描述为社会性异常状况的灾害，究其致灾因子、孕灾环境、承灾体和灾害后果，都不是一个与更大的社会语境脱离的离散事件，要把灾害形成的原因、灾后恢复的机制等均置于特定的社会情境中来考察。因此，链接更多社会资本投入灾后住房重建中更有利于提升灾后复原力。

政府单一行政手段管理会出现服务难以到位，过分追求速度而忽视重建质量等诸多问题。一方面完全以政府为主导自上而下地推动灾后重建，体制的结构因素势必导致效率下降，灾后重建难以实现高绩效；另一方面灾后住房重建服务的多样性和复杂性，在客观上要求参与主体的多元性，才能提供不同层次和类型的专业服务。以受灾群众需求为导向，形成自上而下和自下而上相结合的灾后住房重建多元主体协作网络，通过整合灾后恢复过程中影响资源实际配置的诸因素，让能够提供服务的社会力量参与进来，才能够准确地调校“相对需求法则”和“相对优势法则”间的组合样式，构建政府干预和社会参与相协调，共同形成应灾合力的灾害干预制度安排。

参与治理主体多元化的政企社人协作模式，是由原有的政府直接单向管理个人，改变为引入市场和社会组织多元协作共治，使得在充分尊重个体的前提下发挥企业和社会组织的专业性以高绩效完成住房重建。

（二）倡导各方参与职能专业化

灾后住房重建须倡导灾害治理专业化。灾后住房重建需要面对庞大社会需求，政府专业救灾人力十分有限，而项目委托方式无疑是一种较好解决问题的途径。政府通过购买专业性社会组织服务来办理各种灾后重建业务，通过规划“公私协力”机制让社会组织参与进来，实现优势互补，有效克服“失灵”现象，从功能上讲，社会组织起到补充性（supplementary）作用。灾后重建体制制度的完善，要求摒弃以往的单一式、粗放型、统一式，向精细化、高效化转换，按照受灾群众需求激发社会力量与市场需求，引入专业性社会服务组织和企业，形成竞争机制，是实现灾后住房重建实现专业化、高品质的有效路径。

在灾后住房重建中，引入市场机制，在一定程度上可以解决资金困难与提升工程进度的难题，是对灾后住房重建效率的一种良性刺激。例如，有的县把灾后住房重建任务按照竞标形式，通过竞争机制选择有实力的建筑公司明确按时按质按量完成，有利于解决政府资金到位较慢、受灾群众自建影响工程进度等问题。如前所述核灾过程中出现“全倒户”与“严损户”难界定，验收阶段轻视房屋质量等问题，这类情况可引入专业第三方评估机构解决，避免政府在评价体系中既定规矩又当裁判，其实质是一种更客观的社会监督。

社会组织在灾后住房重建中作为一个不可或缺的主体，将成为灾后救助体系的生力军。现阶段民间救灾救助类社会组织发展方兴未艾，引导更多的专业社会组织参与灾后住房重建，能够与政府优势互补。社会组织的公益性决定了其参与灾后住房重建的责任，加之社会组织诞生、形成、发展于基层社会，能够相对高效和准确地把握居民的需求，可以针对性地有效解决灾后住房重建中的三类问题：群众封建迷信、社会矛盾纠纷和重建效率低下。

灾后住房重建涉及任务繁多、内容细杂、人群多层，社会组织可以提供专业和精细的服务，如基金会具有较为丰富的资金源，可为住房重建提供资金支持，而社会贤达一般具有较强的号召力和影响力，且拥有广泛的社会资源，政府向社会组织购买服务有助于灾后住房重建供给与需求的契合，实现住房重建效率与质量的提高。

（三）搭建平台沟通协作体制化

在以“快”为要旨的灾后重建中，受困于传统政府强大行政惯性影响，政府、社会、市场、受灾群众的沟通存在障碍，各方诉求难以被充分考量，表现为自下而上的民意表达机制和渠道不顺畅，受灾群众实际需求难以在重建规划和方案中被充分考虑和体现。这些需求如若缺乏有效引导会消解公共部门权威和弱化政府社会治理能力，以致负向社会情绪的恶性蔓延，引发群体性事件和暴力冲突事件。

当前社会情境中，以“管控”为基本特征的传统管理方式已逐渐失效，政府需要重视并建构多渠道利益表达机制，维护受灾群众的参与权、表达权和监督权。在“非常态”的灾后住房重建中，搭建“多元协作对话平台”实现扁平化“网络治理”，各主体充分表达要求与诉求，参与重建研究与决策，协调自上而下和自下而上的机制性对接，使得横向层面的社会资源和纵向层面的行政干预形成灾后救助合力。

在灾后重建“多元协作对话平台”中，政府、企业、社会、个人均是“主角”，政府应作为对话平台的发起人，而不是话语权的主导者，其余三方积极协同参与，各抒己见，不再是过去政府纯粹行政干预“唱独角戏”“一言堂”。在这样的机制下赋予各方充分参与灾后重建的权利，在允许和鼓励充分表达各方需求与关切的基础上，寻求能够达到共识的对话协作，且该对话平台应在灾情稳定后，与开展灾后救助及重建工作同时响应，并在救助及重建过程中体制化运转。

（四）住房灾害保险运行常态化

“十二五”期间，民政部联合财政部、保监会试点推行农房灾害保险，协同有关部门加强巨灾保险制度建设。截至2015年12月31日，G省农房保险累计参保农户1156.25万户，累计提供风险保障金额1213.47亿元，缴纳保费9318.99万元，参保率达到99.40%（引自省金融办统计数据）。

政府部门（主要是民政）的补助为救济性质，在受灾过程为民众提供临时的食物、住所及必要的临时医疗救治，并保障灾后的民生兜底，帮助重建家园；而商业保险则可根据其经营运作上的专业性，其目标指向是承保灾害损失，为投保人提供相应的损失补偿，从资本市场分散灾害风险及灾害损失，并协助政府提供专业领域的风险管控，提供减轻灾害损失的预防措施。

常态化运行“国家主导+商业化运作”住房灾害保险制度，有利于发挥住房灾害保险风险保障作用，能有效提高抵御强灾害的能力，帮助受灾群众尽快重建住房。在灾后定损补偿方面，商业保险公司借助其在受灾地区的网点，可以及时进行损失核查，专业的定损人员可迅速定损，帮助受灾群众尽快得到补偿，同时使得补偿更加公平。此外，保险公司通过各种融资渠道，向国内外再保险市场分保，扩大承保能力和灾害保障。2015年10月，超强台风“彩虹”给G省西部地区的农房造成严重损坏，人保财险G省分公司立即启动应急预案，保险公司快速开展查勘理赔，调动全省系统力量组织开展工作。人保财险G省分公司在抗击强台风“彩虹”中，投入查勘人员11000多人次、查勘车辆近4000台次，共查勘定损倒塌或损坏农村房屋3.88万间，赔付金额1506.86万元（引自省金融办统计数据）。住房灾害保险制度作为一项灾害风险管理手段，其意义不仅在于灾后补偿、社会维稳，更重要的在于其对灾前风险管控的效用，即运用保险激励民众避开风险区，有效降低灾害降临时常出现的为了抢救财产而导致人员伤亡事件的发生概率。

政企社人协作模式能够实现公共效益的最大化，是灾后住房重建的一种目标模式。政府让渡其有关权力，将灾后住房重建工作中企业和社会组织能够承担的方面转交出去，鼓励和激发与住房重建有关联的一切力量，共同参与灾后住房重建工作，逐步形成“责权明确、有序参与、相互支持、共同协作”的多元共治灾后住房重建格局。