第二节 中国能源发展政策趋势分析

2012年中国共产党第十八次全国代表大会、2013年1月发布的《能源发展“十二五”规划》及2013年“两会”都对中国能源发展政策的成就和发展方向进行了探讨，这些会议和文件是分析中国能源发展政策趋势的主要依据。

一、中国共产党第十八次全国代表大会关于中国能源发展政策的内容

2012年11月8日，中共中央总书记胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上作了题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》的报告（以下简称十八大报告）。关于生态文明建设的认识，十八大报告有了新的突破。十八大报告将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列提出，把生态文明建设提高到前所未有的地位，体现了中国共产党关于生态文明建设的思想日益成熟，这一点引人关注，令人振奋。

十八大报告关于生态文明建设的内容强调坚持节约资源和保护环境的基本国策。作为基本国策，节约资源的具体内涵是：要节约集约利用资源，推动资源利用方式的根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，加强节能降耗，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。加强水源地保护和用水总量管理，推进水循环利用，建设节水型社会。严守耕地保护红线，严格土地用途管制。加强矿产资源勘查、保护、合理开发。发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。

根据上述内容，十八大报告关于未来中国能源发展政策的发展趋势是：节约能源，即降低能源消耗、提高能效；能源革命，即控制能源消费总量、调整能源消费结构；确保国家能源安全。

二、《能源发展“十二五”规划》关于中国能源发展政策的内容

2013年1月1日，中华人民共和国国务院印发了《能源发展“十二五”规划》。该规划明确指出“十二五”期间中国能源发展的原则是：坚持节约优先、坚持立足国内、坚持多元发展、坚持保护环境、坚持深化改革、坚持科技创新、坚持国际合作、坚持改善民生。依据这些原则，根据对“十二五”时期经济社会发展趋势的总体判断，按照“十二五”规划纲要总体要求，《能源发展“十二五”规划》提出到2015年，中国能源发展的主要目标是：

（一）能源消费总量与效率。实施能源消费强度和消费总量双控制，能源消费总量40亿吨标煤，用电量6.15万亿千瓦时，单位国内生产总值能耗比2010年下降16%。能源综合效率提高到38%，火电供电标准煤耗下降到323克/千瓦时，炼油综合加工能耗下降到63千克标准油/吨。

（二）能源生产与供应能力。着眼于提高安全保障水平、增强应急调节能力，适度超前部署能源生产与供应能力建设，一次能源供应能力43亿吨标准煤，其中国内生产能力36.6亿吨标准煤。石油对外依存度控制在61%以内。

（三）能源结构优化。非化石能源消费比例提高到11.4%，非化石能源发电装机比例达到30%。天然气占一次能源消费比例提高到7.5%，煤炭消费比例降低到65%左右。

（四）国家综合能源基地建设。加快建设山西、鄂尔多斯盆地、内蒙古东部地区、西南地区、新疆五大国家综合能源基地。到2015年，五大基地一次能源生产能力达到26.6亿吨标准煤，占全国70%以上；向外输出13.7亿吨标准煤，占全国跨省区输送量的90%。

（五）生态环境保护。单位国内生产总值二氧化碳排放比2010年下降17%。每千瓦时煤电二氧化硫排放下降到1.5克，氮氧化物排放下降到1.5克。能源开发利用产生的细颗粒物（PM2.5）排放强度下降30%以上。煤炭矿区土地复垦率超过60%。

（六）城乡居民用能。全面实施新一轮农村电网改造升级，实现城乡各类用电同网同价。行政村通电，无电地区人口全部用上电，天然气使用人口达到2.5亿人，能源基本公共服务水平显著提高。

（七）能源体制机制改革。电力、油气等重点领域改革取得新突破，能源价格市场化改革取得新进展，能源财税机制进一步完善，能源法规政策和标准基本健全，初步形成适应能源科学发展需要的行业管理体系。

依据《能源发展“十二五”规划》的原则和目标，《能源发展“十二五”规划》中能源发展政策的趋势是：以节约能源为原则，控制能源消费总量，提高能源利用效率；优化能源消费结构；能源开发利用的同时加强生态环境保护；提高能源基本公共服务水平；进行能源体制改革。

三、2013年“两会”关于中国能源发展政策的内容

《2013年两会政府工作报告》中回顾了过去五年中国能源产业所取得的成就，即非化石能源快速发展，水电、风电装机位居世界第一，这些成绩对促进中国清洁能源及节能环保等方面的发展具有战略性意义。但是，中国能源及能源产业仍然面临重重困难和诸多挑战，如何理顺能源资源价格就是其中之一。针对这些问题，《2013年两会政府工作报告》建议大力推进能源资源节约和循环利用，重点抓好工业、交通、建筑、公共机构等领域的节能工作，控制能源消费总量，降低能耗、物耗和二氧化碳排放强度。

在《2013年两会政府工作报告》中，中国政府认为未来能源发展政策的紧迫任务是能源的节约，特别是能耗较大的工业、交通、建筑、公共机构等领域是进行能源节约的重点对象。在节能的同时，环保问题也成为能源发展政策需要应对的重大挑战。

将上述内容以视图形式表示如下：

通过本章内容、图3-1所反映出的各主要文件中能源发展政策及它们之间的关系，就可以分析中国能源发展政策趋势及方向。

其一，能源节约。无论中国能源发展政策的趋势如何，能源节约必将成为中国能源发展政策的优先原则。中国目前面临的国内外能源环境较为严峻，即化石能源总量有限，且易受国际能源环境影响，而中国非化石能源开发利用水平不高，尚不能满足国内经济发展的需求，中国对化石能源，特别是对进口石油的依赖度较高。这些国内外因素要求中国能源发展政策必须以能源节约为首要目标，控制能源消费总量。实现这一目标，一方面需要提高能源的能效；另一方面需要提高开发利用新能源的技术，最终实现能源节约与经济发展之间的平衡。

其二，环境保护。环境保护不仅是中国能源发展政策的趋势和挑战，也是世界能源国家能源发展政策的趋势与挑战。中国现阶段能源消费结构中，化石能源的消费比例占到了80%以上。大量化石能源的消费所产生的二氧化碳等有害气体和粉尘给中国环境保护带来了巨大的压力与挑战。国际能源署（IEA）在《技术线路图：二氧化碳捕集和埋存》中指出，从经济、环境和社会的角度看，当前的能源供应和消费的趋势显然是不可持续的。如果不采取果断行动，与能源有关的二氧化碳排放在2050年将增加一倍以上，而持续增长的石油需求则将加重人们对能源供应安全的担忧。我们能够且必须改变当前的模式，这将引发一场能源技术革命，而低碳能源技术将在其中扮演关键角色。如果我们想实现温室气体减排的目标，提高能效、可再生能源、二氧化碳捕集和埋存、核能以及新型交通运输等新技术就需要得到广泛的推广应用。

由此可见，降低二氧化碳排放强度，甚至更进一步捕集和埋存二氧化碳是引发能源技术革命的突破口之一。把握未来能源技术革命的机遇，并在能源技术革命中占据优势，这也是中国能源发展政策的趋势。

其三，优化能源结构。在中国能源结构中，煤炭的生产及消费均占到了总量的50%以上，因此，对煤炭安全高效的开发、提高煤炭产能是优化能源结构的战略重点（详见专栏3-1）。再者，为提高石油产量及其在能源结构中所占的比重，围绕新油气田规模高效开发和老油气田采收率提高两条线，鼓励低品位资源开发，推进原油增储稳产是优化能源结构的战略选择。最后，促进天然气快速发展和页岩油气的大规模开发，保证水电的有序发展及核电与风能等其他可再生能源的发展是优化能源结构的战略关键。

其四，能源体制改革。在能源体制改革方面，中国先后实行了阶梯电价改革、天然气价改、电煤并轨等措施，其总体思路是用改革的办法解决煤电矛盾等经济社会发展问题。但售电环节以及石油勘探开发领域等关键环节仍处于垄断之中，这些既是中国能源发展政策的重要任务，又是中国能源发展政策的趋势。

其五，国家能源安全。中国是一个能源消费大国，同时又是一个能源资源短缺的国家，常规化石能源可持续供给能力不足，石油产量低，天然气增产少，煤炭超强度开采。中国的能源需求增长过快，石油对外依存度在2011年已达到57%。油气来源集中，能源储备不足，运输能力不足，通道受到威胁，能源安全形势严峻。能源安全不仅关系着中国经济能否持续健康发展，更关系着中国的国家安全，确保能源安全必将成为中国能源发展政策的趋势之一。