一、不要预设监督的障碍
监督的难度,许多是在制度设计时造成的。
2009年《农村土地承包法》第23条第2款(颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,除按规定收取证书工本费外,不得收取其他费用)规定的目的是要限制颁证单位乱收费,但其限定性的表述“颁发土地承包经营权证或者林权证等证书”无助于进一步加大限制的力度,却将限制的范围局限于此,反而容易给更大范围的约束制造障碍。类似这样的内容,哪怕只有一个字,都要删除。这正是2018年该法修正时所做的。
2006年《风景名胜区条例》第28条第2款规定:“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程,项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。”问题是,“建设主管部门”的专长何在?“修建缆车、索道等重大建设工程”的“选址方案”有何必要非要由“国务院建设主管部门核准”?2016年该条例修订时,相应行政许可虽没有取消,但实施机关降级为“省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门”。
原“98条”关于“法院应当组成合议庭对原告的起诉进行审查”的解释给法院自己设了一个障碍:对所有的“起诉”不能当场拒绝,无论其告的是美国政府还是中国的政协、人大。当然,司法实践中显然未出现这种尴尬,否则也不需要新《行政诉讼法》申明登记立案制。如果所有法院都能做到“应当组成合议庭对原告的起诉进行审查”,对起诉状进行接收、登记还是问题吗?或者说如果法院没有登记、接收起诉状,怎么“组成合议庭对原告的起诉进行审查”?但下级法院实践中的这种变通,是以明确违反最高法院的司法解释为铺垫的。此种更为严重的尴尬,则是因司法解释本身对原法律条文“法院接到起诉状,经审查”[20]过于慎重的解读造成的。
新《行政诉讼法》给法院解了围,也理顺了行政诉讼审查起诉阶段法院与原告的确当关系:法院不会再因大量无聊的“起诉”而“组成合议庭”进行无意义的审查,不但给自己减了负,也可以当场受理“符合本法规定的起诉条件”案件,大大减轻原告的诉累。