二、设定行政许可的难易

什么情况下可以设定一项行政许可？或者说设定一项行政许可究竟有多难？其实，行政许可设定真正的难度，不是设定，而是取消。

设定一项行政许可至少需要多少字？答案是，几个字而已。取消一项行政许可立法上至少需要删除几个字？一字足矣，本书会给出答案。

设定行政许可需要几个字。最初找到的答案是6个字：“具有相应资质”（2016年《物业管理条例》第24条）。2004年《道路交通安全法实施条例》第15条第2款规定，“质量技术监督部门负责对机动车安全技术检验机构实行资格管理和计量认证管理”，由此就设定了“机动车安全技术检验机构”“资格”，也就是说，只需要写上“实行资格管理”6个字，就可以设定一项行政许可了。

随后找到的立法实例是5个字，2017年《国务院关于修改部分行政法规的决定》（2017年10月7日，国务院令第687号）中，特别明确地规定：删去《道路交通安全法实施条例》第15条第2款中的“资格管理和”，即不再由“质量技术监督部门”“对机动车安全技术检验机构”“实行资格管理”，从而取消了该项行政许可。

后来是3个字，2009年《土地调查条例》第13条第2款第2项中规定，承担土地调查任务的单位应当具备“有与土地调查相关的资质和工作业绩”；同条第3款规定：“国务院国土资源主管部门应当会同国务院有关部门加强对承担土地调查任务单位的管理，并公布符合本条第二款规定条件的单位名录。”2018年该条例修正时，删除了第13条第2款第2项的“资质和”以及第3款的“公布符合本条第二款规定条件的单位名录”。据此，承担土地调查任务单位的“土地调查”“资质”的行政许可，也作古了。回想其设定的关键，其实不过是“资质和”3个字而已，因为其下文规定的“公布符合本条第二款规定条件的单位名录”看不出丝毫行政许可的痕迹。

2017年《防治船舶污染海洋环境管理条例》第14条第1款规定，“船舶所有人、经营人或者管理人应当制定防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的应急预案，并报海事管理机构批准”，由此设定的行政许可，在2018年取消时只改了2个字，将上述规定中的“批准”修改为“备案”。就此，基本上可以概括地说，只需要2个字，就可以设定一项行政许可。更准确地说，只需要变更2个字，就可以决定一项行政许可的存亡。当然，还有更极端的，一个字，甚至一字不变，都可以确立、巩固或者废除一项行政许可（答案也在本书中）。

在立法中，依傍同一条款中的其他行政许可随便增加几个字，就足以设定一项独立的行政许可，这在《行政许可法》出台前乃至出台后，都是一项屡禁不止的现象。其结果则是，诸多无用的行政许可大量出现。

其实，立法中的哪一个字不是立法起草者殚精竭虑的凝铸？哪一个字能够逃脱得了立法审查过程中成百上千双甚至上万双眼睛的观望、疑虑和审视？如果说某些立法技术上的问题，可能是出于疏忽，那么，类似行政许可设置这样的“大是大非”问题能够最后成文，都是反复权衡、全力攻坚、不懈运作、多方妥协的结果。