第七章 中国能源政策对中国能源发展的影响

第一节 历届五年计划对中国能源发展影响分析

中国的五年计划是各项政策的依据，具有宏观性、战略性、政策性。中国能源政策对中国能源发展的根本影响在五年计划里，通过分析历届五年计划中能源相关规划及其变化趋势，能从中看到能源政策的总体影响和未来的发展趋势。从“一五”到“十一五”的计划里都有能源相关议题，通过分析可以看出中国能源的发展在这十一次五年计划中呈现为三个不同的发展阶段。

一、第一阶段：经济复兴建设时期，只考虑数量上的扩张

第一阶段是从经济复兴建设的“一五计划”开始，到改革开放初期的“五五计划”为止。中国政府从新中国诞生初期就很重视能源发展。从制订第一个五年计划开始，中国就提出了自己的能源战略。比如“一五”提出发展“人造石油”，“四五”提出积极改变燃料结构过程，“五五计划”建设葛洲坝水电站……当然在能源产业发展过程中，尤其是在“文化大革命”期间，中国也走了不少弯路。这一时期的基本情况是，中国建立起了一套较为健全的工业体系，对能源的需求也不断增加。出于国家安全的考虑，中国把能源战略定位于基本实现能源自给，所以国家在整体规划的过程中不断提出对能源供应量和供应机构的指标（见表7-1）。

从能源指标完成情况来看，除了“二五”外，其他时期都基本完成了计划的要求。

“一五计划”是指我国从1953—1957年发展国民经济的计划。它的基本任务有两个：一是建立工业化的初步基础，二是建立社会主义改造的基础。“一五”开创了我国社会主义建设的第一个黄金时代，取得了惊人的发展成就。能源指标此时只有原煤和发电量，均超额完成，能源工业基础初步建立。

“二五计划”是指我国从1958—1962年国民经济与社会发展计划。它提出了一个后人看来近乎天方夜谭的发展目标。工业增长速度与农业增长速度分别为“一五”实际增速的3倍与7倍，主要工农业产品指标都是1952年的10倍左右。实施结果表明，“二五计划”是指标最高的计划，也是实施最失败的计划。所有指标都没有完成，原煤和发电量指标只完成24.4%和15.3%。

“三五计划”的首要发展任务就是要搞三线建设，建成一个初具规模的战略大后方。“三五”制定的发展指标相对稳妥。这一方面是吸取了“二五”时期“高指标”危害的教训，另一方面是与将主要资金用于“三线建设”相适应。从实施结果来看，“三五计划”基本完成，11个指标中完成了9个，能源指标原煤、发电量和原油的完成率分别为122%—126%、105%、166%。

在“文革”中制订的“四五计划”，同样是一个以战备为核心、目标不切实际的计划，它制订的发展目标带有浮夸色彩这一鲜明的时代特征。但从制定的指标来看，总体上还是适当的。从实施的结果来看，虽然指标经过调整后基本完成，但总体情况并不理想，不过能源指标方面都基本完成，原煤、发电量、原油的完成率分别为110%、103%、110%。

“五五”的基本发展目标是建成我国独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。从实施的结果来看，“五五计划”完成情况并不理想，能源指标方面原煤、发电量指标完成110%、100%，石油指标只完成71%。

二、第二阶段：开始考虑节能减耗、注重发展质量

第二阶段从改革开放的“六五”开始至“八五”。从“六五”期间开始，能源的利用形式和经济的发展趋势出现了很多变化。中国的能源战略开始从以前单纯的满足国家建设完整的现代化工业体系的需要，满足经济发展的需要向节约能源的方向调整。在“六五”纲要中首次明确指出能源产业的发展必须“大力提高投资效益”，“大力降低物质消耗特别是能源消耗”，“广泛地开展以节能为主要目标的技术革新活动”等。不过这几期的五年计划还是以数量扩张作为经济增长的主要动力，虽然已有节约能源的意识，但这一意识并没有成为重点。无论是在生产还是在生活中，能源利用效率低下的问题仍然突出。

从能源指标完成情况看，除了“七五”的原油指标和“八五”的天然气指标外，其他能源指标均达到计划的要求（见表7-2）。从“六五”开始增加了“单位工业产值能耗”指标，“七五”改为“单位国民收入能耗”，“八五”则是“单位国民生产总值能耗”，反映了能源政策不单注重经济增长，也考虑到能源效益问题。

“六五”在能源发展计划上堪称里程碑，不再单纯在数量上扩张，而是开始考虑节能减耗问题。“六五”所提出的十项基本任务里有三项涉及能源与环境问题，如“努力调整重工业的服务方向和产品结构，大力降低物质消耗特别是能源消耗”，“广泛地开展以节能为主要目标的技术革新活动”，“加强环境保护，制止环境污染的进一步发展”。同时在指标方面首次加入“亿元工业总产值消耗的能源”指标。从实施的结果来看，“六五计划”完成的非常理想，这标志着随着改革开放，中国又迎来了一个新的黄金发展期，也标志着中国的经济发展正经历一次深刻的全面转型，经济增长摆脱了低速度、高波动模式，转向稳定、高速增长，摆脱了重工业、轻农业的增长模式，转向追求协调增长；摆脱了重积累、轻消费的增长模式，转向以民为本的增长；摆脱了封闭的增长，转向开放的增长。全部能源相关指标均超额完成，其中“亿元工业总产值消耗的能源”指标完成率达到196%—261%，原煤、原油、天然气、发电量指标的完成率分别为121%、125%、129%、113%。

“七五”的最主要任务是基本上奠定有中国特色的新型社会主义经济体制的基础。能源计划方面延续正确处理好效益和速度、质量和数量之间关系的原则和方针，但没有新的突破。从实施的结果来看，原油指标的完成率只有92%，其他能源相关指标均超额完成，原煤、天然气、发电量指标的完成率分别为108%、102%、112%。

在政治风波之后不久制定的“八五计划”，在发展目标上主要强调确保经济与社会稳定，制定的发展目标也是力求稳妥。“八五计划”在能源工业部分提出“坚持开发与节约并重的方针，把节约放在突出位置。”而《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》则提出“始终把提高经济效益作为全部经济工作的中心。”从实施的结果来看，天然气指标只完成90%，其他能源相关指标均超额完成，原煤、原油、发电量指标的完成率分别为111%、103%、124%。

三、第三阶段：在转变发展方式大背景下实现能源发展转型

第三阶段从“九五”至今。“九五计划”最大的特点在于首次提出转变经济增长方式的战略任务并成为此后历届五年规划的发展主线。过去多个五年计划都是以数量扩张作为经济增长的主要动力，“九五计划”开始提出经济增长方式从粗放型向集约型转变。转变经济发展方式逐渐成为从“九五”到“十二五”的主线，从而也成为中国能源发展的主线，也意味着中国能源发展迈向新的阶段。

“九五计划”在指导方针部分指出“积极推进经济增长方式转变，把提高经济效益作为经济工作的中心”，“促进国民经济持续、快速、健康发展，关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。”“转变经济增长方式是经济建设的长期战略任务。‘九五’期间，要切实把经济工作的着重点放在转变经济增长方式上，取得明显成效。”在能源方面则提出“狠抓资源节约和综合利用，大幅度提高资源利用效率。实行全面节约战略，在生产、建设、流通、消费等领域，都要节粮、节水、节地、节能、节材，千方百计减少资源占用与消耗。坚持不懈地反对浪费行为。各行各业都要制定节约和综合利用资源的目标与措施，切实加以落实。”从实施的结果来看，转变经济增长方式取得重大进展，经济增长的同时能源消费零增长，经济效益提高，主要污染物排放下降。“九五”时期发展的最大成功在于在转变过去的高投入、高消耗、高污染的增长方式上取得了重大进展。能源利用效率提高，每万元国民生产总值能耗下降了0.72吨标煤，完成144%。能源消费弹性为0，这意味着经济增长大多是通过节能来实现的。投入产出效益提高。

“十五计划”进一步指出“坚持把结构调整作为主线，我国已经进入必须通过结构调整才能促进经济发展的阶段”。“九五”期间通过大规模结构调整，我国出现了经济增长的同时能耗和污染排放总量下降的趋势，而进入“十五”，特别是2003年以后，投资驱动和投资效益递减成为主要特征，经济增长吸纳就业能力进一步降低，能源资源消耗增速远高于经济增长速度，主要污染物排放大幅度上升，经济增长模式发生了逆转。“十五”期间我国的能源形势出乎意料，从“九五”期间的负增长转向高速增长，能源生产年均增长率达到14.6%，几乎是GDP增长率的两倍。原来规划到期末能源生产量为13.2亿吨标准煤，实际上在2002年就已经突破了这一数值。2004年一次能源生产总量已达到18.46亿吨标准煤，能源消费总量更是达到了19.7亿吨标准煤，能源供求矛盾十分突出，更加依赖外部供给。但是能源利用效率大幅度降低，2001—2004年能源消费增长率超过GDP增长率，增长弹性高达1.13。煤炭产量更是超常规高增长，规划实施的第一年就接近了11.7亿吨的规划值，到2004年达到19.56亿吨，四年间产量接近翻了一番，平均增长速度（18.3%）大大高于规划的3.23%。石油、天然气、水电、核电发展速度均略快于规划目标，而天然气产量增长速度略低于原先的规划目标。能源领域的供需矛盾尖锐化，煤炭比例从下降转而上升，能源结构不合理的问题更加突出，直接导致主要污染物排放大幅度增长，成为当前及未来相当时期我国经济社会生活中一个突出问题。

“十五计划”制订时，将调整经济结构置于非常重要的地位，提出要使经济增长质量和效益显著提高。但是从实施过程中上述偏差来看，提高经济增长质量的规划设想没有能够实现。中国经济自改革以来，已经逐步摆脱了苏联式的增长模式，尤其是“九五”期间通过大规模结构调整有了明显改观，出现了经济增长的同时能耗和污染排放总量下降的趋势。但是进入“十五”，我国的经济发展模式正在发生逆转，重新转向低质量、低效益、低就业、高能耗和污染排放的增长模式。

“十五”期间，特别是2003年以后，中国经济增长模式出现逆转，突出表现为：过度工业化，即工业占GDP比重过高，“六五”时期为39.4%，“九五”时期已经高达43.1%，2003年达到45.3%，也是世界上主要经济体中工业比重最高的国家；过度重工业化，1998年以后，重工业占工业总产值的比重不断上升，2003年达到64.3%，与“大跃进”时期工业发展模式相似；资源密集、能源密集、资本密集、污染密集的行业（如钢铁、水泥、电解铝、煤炭等）发展过快。这种“重工业化”模式道路是传统的工业化道路，与十六大报告提出的“新型工业化”设想背道而驰，也是造成近两年投资过热、投资过度、效益低下的结构性原因。

在“九五”期间，中国能源消费，特别是煤炭消费绝对量出现下降趋势，各类主要污染物也不同程度地下降。国际能源署对中国这一时期的表现给予高度评价。然而，在“十五”期间，中国能源消耗大幅度增长，特别是煤炭产量和消费量陡增，导致各类主要污染物重新大幅度上升。这显示了中国的增长模式开始转向更多的资源消耗、能源消耗、污染排放，同时伴随着资本深化和排斥劳动就业，这与过度重工业化是紧密联系的。

“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是第一个在科学发展观指导下的五年规划，并初步纳入了科学发展轨道。主要目标是“在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番；资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右。”从实施结果看，这一指标得到超额完成，下降率达到33%（见表7-3）。但是，这一时期传统的高增长粗放式发展模式尚未得到根本改变，“路径依赖”的惯性特征依然存在。产业结构优化升级的目标未能如期实现。中国主要能源、原材料消耗明显增长，不仅能源生产量居世界首位，而且钢、钢材、水泥、主要有色金属等能源密集型产品生产量均居世界首位。根据国家统计局统计，2009年中国能源消费总量达30.6吨标准煤，2010年达到32.5亿标准煤，提前11年突破了《国家中长期能源规划》（2004）2020年控制在30亿吨标准煤的目标，也突破了《“十一五”能源规划》（2007）2010年控制27亿吨标准煤的目标，与此相伴随的是中国二氧化碳和其他温室气体排放量大幅度增长，已经成为世界二氧化碳第一排放大国，也没有实现国家“十一五”规划规定的“控制温室气体排放取得成效”的定性目标。此外中国还是有机废水排放的世界第一大国。这表明中国经济的高增长本质上还是能源密集高增长、碳排放密集高增长，形象地讲，是典型的黑色发展模式。

这一模式本质上是由工业主导增长，特别是由能源密集、污染排放密集的重化工业主导经济增长，2009年，重工业占工业总产值的比重达到72.0%，甚至大大高于计划经济时代的最高水平（1960年的66.6%）。它的一个直接的发展成本就是高强度的污染排放。从各地实际执行“十一五”规划的情况来看，除了北京等少数地区之外，几乎全国所有的省级、地级、县级都在实现工业主导战略，例如“工业强省”“工业强市”“工业强县”，甚至是“工业强镇”。这表明，党中央讲科学发展，不少地区仍然是加快发展；党中央讲新型工业化，不少地区仍然是传统工业化；党中央讲节能减排，不少地区仍然是黑色污染。