- 能源体制革命：中国能源政策发展概论
- 胡光宇
- 2901字
- 2025-03-09 06:26:26
第二节 改革开放后至“十五计划”前中国能源政策的发展
1978年党的十一届三中全会召开，结束了中国长达十年的混乱局面，中国共产党把工作重心重新转移到经济建设上来，而且将能源作为经济社会发展的战略重点。中国的能源政策开始从单一的计划指令形式，发展到国家监管与市场调控相结合的综合形式。中国能源政策在研究、法规的制定和实施方面，逐渐走上了系统化、规范化、合理化的发展道路。
一、“七五计划”（1986—1990年）时期能源政策的特点
根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，能源工业的发展要以电力为中心，积极发展火电，大力开发水电，有重点有步骤地建设核电站；在石油方面，加强油气资源的勘探和开发，搞好老油田的完善配套和改建扩建；适当提高能源价格，逐步形成合理的能源价格体系。实行开发和节约并重的方针，争取五年内节约标准煤一亿吨。
“七五计划”（1986—1990年）时期，中国能源政策突出的特点是以发展电力为主，开始探索建立合理的能源价格体系。值得一提的是，此时中国能源政策开始关注节能问题。
二、“八五计划”（1990—1995年）时期能源政策的特点
《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五计划”的建议》（1990—1995年）提出该时期的能源政策主要是：煤炭工业，要加快统配矿的建设，特别是加强山西、陕西、内蒙古西部和宁夏能源基地的建设，同时促进地方矿和乡镇矿的整顿、改造和提高；电力工业，实行因地制宜、水火并举和适当发展核电的方针，充分发挥中国水电优势，积极发展坑口电厂和热电联产，加强电网建设；石油工业，采取“稳定东部，发展西部”的战略方针，保证东部老油田稳产增产，适当集中力量加强西部新油区，主要是塔里木、吐鲁番地区的勘探和开发，同时积极进行海洋油田的勘探和开发。为了加快能源工业的发展，必须理顺能源价格，筹集能源建设资金，并争取利用一些国外资金，以稳定地增加资金投入。
“八五计划”时期，中国能源政策在“七五计划”时期能源政策的基础上得到进一步巩固和发展。在煤炭行业领域，加强能源基地建设，整顿分散、产能低的地方矿；依然要加强电力工业的发展；石油工业则采取“稳定东部，发展西部”的发展战略，同时将海洋油田的勘探与开发纳入政策之中，这是中国石油产业发展的新动向。该时期的能源政策特别提出要将国外资金引入中国能源行业。这预示着中国的能源政策将更加开放、灵活。
三、“九五计划”（1995—2000年）时期能源政策的特点
《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五计划”和二零一零年远景目标的建议》（1995—2000年）再一次强调，中国能源以发展电力为中心，以煤炭为基础，加强石油、天然气资源的勘探开发，积极发展新能源，改善能源结构。
“九五计划”时期，中国能源政策实际上更加明确了中国能源行业的发展方向，即以电力为发展中心，以煤炭为发展基础，在加强石油、天然气开发的同时，也要发展新能源，明确提出要改善能源结构。该时期中国能源政策的突出特点是开始关注新能源的发展，注重能源结构的调整。
从总体上看，在改革开放后至“十五计划”前的阶段里，中国能源政策较以往的能源政策有了非常突出的变化，即能源工业开始从计划经济转向市场经济，逐渐尝试运用市场机制调节能源的生产和消费；鼓励引进外资注入能源行业，如1982年颁布了《中外合作开采海洋石油资源条例》；开始重视节能与改善能源结构，先后颁布了《中华人民共和国节约能源法》《中国节能产品认证管理办法》等法律、法规。详见专栏1-2。
专栏1-2 1986—2000年的节能政策、法律、法规
1986年，国务院批准颁布了《节约能源管理暂行条例》，对节能管理体系、工业和生活用能、节能技术进步、培训和奖励作出规定。
1987年，国务院批转《关于进一步加强节约用电的若干规定》，对强化用电定额管理、调节负荷节能、推广节能设备和节电新技术等做了规定。
1994年，国家经贸委制定了《关于加快风机、水泵节能改造的意见》，从1995年起安排专项贷款，支持重点企业进行风机、水泵的改造工作。1995年，国家财政部下达《关于调整节能改造风机、水泵折旧年限的通知》，规定企业进行节能改造的风机、水泵折旧年限从原来的10年调整为3—5年，鼓励企业进行风机、水泵改造。
1996年，国家计委、国家科委颁布《中国节能技术政策大纲》，对各行业的节能技术作出了原则的规定，作为国务院有关部门、各省市制定实施细则和配套政策的依据。
1997年11月1日，颁布《中华人民共和国节约能源法》，从1998年1月1日开始施行，该法对节能管理、合理使用能源和鼓励节能技术进步作了规定。
1998年，国家计委、国家经贸委、建设部、原电力部共同制订《关于发展热电联产的若干规定》，规定了热电联产的技术指标，凡符合指标的新建热电厂或扩建的热电厂的增容部分免交上网配套费，以鼓励热电的发展。
1998年11月，成立“中国节能产品认证管理委员会”和“中国节能产品认证中心”，制定了《中国节能产品认证管理办法》。
资料来源：中国博士学位论文全文数据库，谢治国：《新中国能源政策研究》，93页。
经过“七五计划”至“九五计划”时期中国能源政策的调整与巩固，中国能源生产总量与能源结构都发生了较大变化（见表1-4）。
表1-4 中国能源生产总量及构成
资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴2012》。
从表1-4可以看出，从改革开放后到“十五计划”前，中国能源生产总量在这时期翻了一番还要多，其中原煤产量的比例比较稳定，维持在总量的70%左右，这符合该时期以煤炭生产为基础的能源政策；原油产量所占比例有所下降，这也是该时期能源政策提出开发海洋石油、与国外石油行业合作的结果；在开发新能源方面的体现是水电、核电、风电的比例不断增加。
这一时期，能源生产总量增加，能源结构也在能源政策的作用下进一步得到调整，这些对于中国能源发展是至关重要的。此外，还有一个能源指标关系着中国能源政策的发展。这就是能源消费弹性系数。能源消费弹性系数是反映能源消费增长速度与国民经济增长速度之间比例关系的指标。计算公式为：
能源消费弹性系数反映经济每增长一个百分点，相应能源消耗需要增长多少个百分点。如能源消费弹性系数小于1，则本年单位不变价GDP能耗比上年降低；如弹性系数大于1，则本年单位不变价GDP能耗比上年上升；如弹性系数等于1，则本年单位不变价GDP能耗与上年持平。因此，从某种意义上讲，能源消费弹性系数越大，经济增长中能源利用效率越低，反之则越高。图1-1为1984年至2000年中国各年份能源消费弹性系数。
图1-1 能源消费弹性系数（1984—2000年）
根据图1-1，从1985年至2000年，除了1989年的能源消费弹性系数大于1之外，其余年份的能源消费系数均小于1，这一阶段能源利用效率主要呈现提高之势，但是能源消费弹性系数的波动较大，这是受到其他经济因素影响的结果。如何适度降低能源消费弹性系数，并保持其波动幅度在合理范围内，这也是中国能源政策及其他经济政策要面对的问题。
综上所述，改革开放后到“十五计划”前一阶段里，中国能源政策基本发挥了有效作用，“以电力为中心”的能源政策有效地缓解了中国能源供应紧张的局面，鼓励中国能源行业与国外同行业合作，允许国外资金注入中国能源行业，这对中国能源价格、管理体制的健康发展是必要的。这些都与改革开放前计划经济体制下的能源政策有着鲜明的差异，其作用效果也明显不同。