五、哗众承诺的简省

大而无当的哗众承诺的简省,涉及实践中更为普遍的另一种现象:由于对“职责”特别是“法定职责”的理解不深不透,特别是对“法定职责必须为”的政治信条缺乏起码的政治敏锐性,更对《行政诉讼法》已有30余年历史的“不履行法定职责”可诉的制度现实信息闭塞,规定行政机关职责、承诺的文件很多。许多县乡一级的政府或者部门,出于对“依法行政”的误解或者一时心血来潮,常用自发文件、公告的形式,承诺一些法律、法规、规章没有规定的“职责”“程序”或者做法,表面上看似乎“有求必应”,实际操作时却虎头蛇尾,颇似当年州官乱点的烟火,让老百姓空欢喜一场。为此,需要对“法定职责”的设定层级有一个底线,这就是规章。规章以下的规范性文件可以规定更为宽泛的承诺,但因为已经不是通常意义上的“法”所设定的,不能作为“法定职责”,强求行政机关应诺。

当然,对于行政机关而言,如果经常通过规章以下的规范性文件滥施承诺、“拍胸脯”大包大揽,事到临头又缩头缩脑、拒不兑现自己的承诺,长此以往,势必严重影响该行政机关甚至整个国家机关的信誉。这个问题,目前可以借用的法定路径,只有通过规范性文件事前的合法性审查、事后的备案审查等机制予以扼制。当然,行政诉讼也不是完全无所作为。对于行政相对人起诉行政机关不履行自己承诺的“职责”的案件,法院也可以受理,但需要教示行政相对人一并请求审查“承诺”文件,在确认行政机关不履行自己承诺的行为因“明确不当”而违法(因无可撤销的内容)的同时,一并确认其“承诺”文件无效。