六、履责期限的价值

由于2014年《行政诉讼法》修正时，其第12条第1款第6项将“行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责”的范围扩充至“保护人身权、财产权等合法权益”，从而将所有涉及合法权益行政保护的案件都纳入行政诉讼范围。

但原《行政诉讼法》在规定此类案件时，没有明确行政机关不履行法定职责的一般期限，当时及以后的法律法规中对此予以明确的也不多。原司法解释弥补了这一缺漏[10]：除“紧急情况”外，统一规定了一个60日的履责期限；并规定，法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。“98条”依是否属“紧急情况”而对不履行法定职责的上述区分，即一般的法定职责履责期限是60天，紧急情况下涉及人身权、财产权的法定职责，则要特事特办，不能拖至60天，现在看来很有价值，并为新《行政诉讼法》所吸纳。

但“98条”上述规定也有问题：如此一来，行政机关通过的任何规范性文件中就履责时限所作的各种“严于律己”的承诺、表态等，都被视为具有法律效力的履责期限，统一纳入“不作为”案件的认定标准。这一规定的罕见之处在于，将规章及以下规范性文件，都纳入了法院认定履责期限的依据之列，与《行政诉讼法》一贯坚持的依据法律法规、参照规章原则明显不同。当然，从规范行政机关行为的角度出发，也不全是坏事，“懂事”的行政机关应当由此悟出些门道，对于抑制其“轻诺寡信”会有所帮助。这可以视为司法系统的好意，目的是希望借此提醒行政机关。经过“98条”20年的实践，这个提醒的“人情”已经尽到，如今要严格依法办事了。

通过统一立法规定行政机关履行法定职责的期限，这一本来应当由“行政程序法”规定的重要内容，在该法阙如的情况下，看来也只能由包括司法解释在内的“行政诉讼法”弥补了。于是，新《行政诉讼法》第47条第1款正本清源，在吸收原司法解释合理内容的同时，只授权法律、法规作例外规定，删除了“规章和其他规范性文件”。与此相呼应，“163条”第66条也删除了相应内容，规定原告依据新法上述规定起诉行政机关不作为的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起6个月内提出，即重申仍适用普通起诉时限。

新司法解释第66条的内容，几乎全文重复新法第46条第1款。其必要性，或许在于或者说至少实际上弥补了新法第47条第2款的一个小瑕疵：由于在“前款规定”后增加“期限”，而“前款规定”的内容虽然落脚于“期限”，但不限于“期限”，加上“期限”以排除可能的例外，指向性更加明确，有助于减少不必要的误解。但由此也产生了一个新的问题，就是“前款规定”的并不是“提起诉讼”的“期限”，而是“行政机关不履行的”“期限”，这个期限是“2个月”，而“提起诉讼”的“期限”通常是“6个月”，这个“期限”正是由新法第46条第1款规定的。

此外，行政履责类案件涉及一个非常热门的领域：投诉举报。对投诉举报，收到投诉举报的税务、公安等行政机关拒绝处理或者不予答复，是否可以据此提起行政诉讼？或者说，受理并处理投诉举报是不是行政机关的法定职责？

对此的回答，分两个阵营。决然地说是或者不是，其实都没有参透我国投诉举报制度的真谛。我国的投诉举报分两种，一种是赋予行政相对人投诉举报权，但没有相应地规定收到投诉举报的行政机关有处理的职责，代表性的表述是公民、法人或者其他组织有权投诉举报，然后就没有下文了，即对收到投诉举报的行政机关是否有义务或者更准确地说是否有处理相应投诉举报的法定职责，没有明确规定。此时，不能说行政机关负有法定职责，投诉举报人也就不存在要求行政机关履行法定职责的合法权益。

另一种是法律、法规（可以包括规章，因为涉及职责的自我设定）虽然没有明确赋予行政相对人投诉举报权，但明确规定收到投诉举报的行政机关有处理的职责，如明确规定了处理机关、处理程序（特别是处理期限）、处理标准、不处理的法律责任等。此时，可以认定行政机关依法负有处理相应投诉举报的法定职责，拒绝处理或者不予答复的，依法可以对其提起行政诉讼。

当然，严格以是否有法定职责为标准界定投诉举报类不作为案件的可诉性，未被司法解释采纳。“163条”第12条第1款第5项采取的是双重标准：首先要求投诉举报人必须“为维护自身合法权益向行政机关投诉”，其次才要求行政机关“具有处理投诉职责”。这种标准看似严谨，但实际上大大限制了此类案件的范围。但从行政系统着眼，必须看到这是司法系统极大的“善意”：即使在法律、法规（包括行政机关严格自律时的规章）明确规定行政机关“具有处理投诉职责”时，仍不承认投诉的行政相对人本身就具有了对其投诉应当得到“处理”的独立的“合法权益”，由此就可以将那些不是“为维护自身合法权益”而只是“向行政机关投诉”的人拒于法院之外，进而可以阻断于行政机关门外，使明确规定行政机关“处理投诉职责”的法律、法规（包括行政机关严格自律时的规章）成为废纸。