五、行政许可的标准

怎样算设定了一项行政许可？如果仅仅规定“从事”某项“加工经营活动，应当按照国家有关规定取得资格认定”，算不算设定了一项行政许可？如2001年《棉花质量监督管理条例》第3条第1款规定，“棉花经营者从事棉花加工经营活动，应当按照国家有关规定取得资格认定”。有人认为不是行政许可，因为这一规定既没有明确行政许可的实施主体是行政机关，也没有明确行政许可的条件和程序，完全不符合《行政许可法》第4条规定的“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”的强制性规定，但这种设定不规范的行政许可却在现实中发挥着巨大的作用。

当然，“棉花经营者从事棉花加工经营活动”的许可，可能算是“发挥着巨大的作用”的例外，如此“重大”的活动的行政许可取消后，对社会治理的影响是什么？原实施“棉花经营者从事棉花加工经营活动”行政许可的部门说得清楚吗？不管他们是怎么说的，现在肯定是说不清楚了。因为他们已经与其规范对象都退出历史舞台了。

如果说对上述规定是否设定了一项行政许可还有什么疑问和争议的话，2017年该条例修正后，这个问题基本上不存在了：该款整体被删除了。由此“棉花经营者从事棉花加工经营活动，应当按照国家有关规定取得资格认定”，确实设定了一项足以影响“棉花经营者”重大权益的行政许可，如今这一行政许可已经没有继续存在的必要，被立法者果断删除了。

进而言之，从完善立法的角度考虑，今后所有立法文件中，至少在行政法规及其以下的有权设定行政许可的法律规范中，凡是没有明确实施主体是行政机关，也没有明确实施行政许可的范围、条件和程序的，相应的内容都应当删除，或者按照《行政许可法》的规定予以完善。